2017-2018 Rapport public annuel de la GRC sur l'instruction du ministre intitulée Éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères
Introduction
Le 25 septembre 2017, le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile a donné au commissaire de la GRC une instruction du ministre intitulée Éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères. L'instruction du ministre comprend l'obligation de présenter un rapport annuel au ministre sur l'application de cette instruction, notamment : 1) des renseignements sur les cas où l'instruction a été appliquée, y compris le nombre de cas; 2) toute restriction des ententes conclues en raison de préoccupations liées au mauvais traitement; et 3) tout changement aux politiques et aux procédures internes relatives à l'instruction. Le présent rapport décrit en détail l'application de l'instruction du ministre par la GRC du 25 septembre 2017 au 25 septembre 2018.
Pratiques en matière d'échange de renseignements et gouvernance opérationnelle de la GRC
Contexte
L'échange de renseignements avec des organismes nationaux et internationaux d'application de la loi et de sécurité est essentiel à la bonne exécution du mandat de la GRC. Les échanges de renseignements peuvent prendre la forme de simples demandes visant à confirmer si une personne a un casier judiciaire à des notifications urgentes indiquant qu'un suspect peut constituer une menace pour lui-même ou pour autrui.
La GRC s'engage à veiller à ce que les renseignements qu'elle échange – demandes et divulgations – avec des organismes internationaux d'application de la loi et de sécurité ne donnent lieu à aucun mauvais traitement. C'est important parce que le fait d'éviter d'être complice de mauvais traitements est une valeur canadienne fondamentale, et aussi parce que les renseignements doivent être traités et obtenus conformément aux lois canadiennes, y compris la Charte et la Loi sur la protection des renseignements personnels, afin d'être utiles dans des poursuites pénales. Des renseignements obtenus à la suite d'un mauvais traitement seraient contraires à ces principes, et les utiliser comme éléments probants nuirait non seulement à l'enquête, mais aussi à la réputation de la GRC et du gouvernement du Canada.
La GRC a mis en œuvre des politiques et des procédures exhaustives pour s'assurer que les renseignements qu'elle échange ou utilise ne résultent pas de mauvais traitements et qu'ils n'entraîneront pas de mauvais traitements à l'égard d'une personne. Bon nombre de ces politiques découlent des leçons tirées de la Commission d'enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar de 2006. À la suite des travaux de la Commission, des politiques opérationnelles solides et des mesures de responsabilisation ont été établies pour garantir que les échanges de renseignements se déroulent dans le plein respect des droits de la personne. La GRC stocke, conserve et élimine les renseignements personnels en fonction de la nature de l'enquête et conformément à ses politiques fondées sur la common law, aux politiques du Conseil du Trésor, à la Loi sur la protection des renseignements personnels et à la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada. Tous les dossiers opérationnels sont conservés pendant au moins deux ans.
L'échange de renseignements dans le contexte de la sécurité nationale de la GRC fait l'objet d'une instruction du ministre depuis 2011, alors qu'on avait publié une instruction du ministre intitulée Instruction du ministre à l'intention de la Gendarmerie royale du Canada sur l'échange d'information avec des organismes étrangers, qui stipulait qu'il ne pouvait y avoir d'échange de renseignements avec des entités étrangères lorsqu'il existe un risque important de mauvais traitements, sauf si le risque peut être atténué, ou lorsque des vies ou des biens sont exposés à un risque imminent. Pour assurer la conformité à l'instruction du ministre de 2011, la GRC avait mis à jour les politiques requises et créé un nouveau comité – le Comité d'analyse des risques – Information de l'étranger – pour évaluer les risques pour le programme de sécurité nationale.
Mise à jour des politiques et des procédures
Les politiques ont dû être mises à jour à la suite de la publication de l'instruction du ministre de 2017, car il s'agissait d'un changement important dans la politique de la GRC. Premièrement, l'Instruction du ministre prévoyait une interdiction formelle de l'échange de renseignements (demande ou divulgation à une entité étrangère) si le risque important de mauvais traitements ne pouvait être atténué. Deuxièmement, et ce qui est le plus important, l'instruction du ministre s'applique à tous les secteurs d'activité, pas seulement au programme de sécurité nationale.
En raison de ces changements, la GRC a modifié ses politiques connexes pour évaluer les échanges de renseignements à l'échelle de l'organisme. Le Comité a été renommé Comité consultatif sur les risques – Information de l'étranger (CCRIE) afin de préciser qu'il s'agit d'un organisme consultatif auprès de la haute direction, chargé d'évaluer si un échange de renseignements doit avoir lieu, et de formuler des recommandations en conséquence. Le CCRIE actualisé est maintenant composé de cadres supérieurs de tous les secteurs d'activité ayant l'expertise et les responsabilités professionnelles pertinentes. Cela permet non seulement de s'assurer que les décisions sont prises avec le niveau de responsabilisation approprié, mais aussi qu'elles sont éclairées par l'expérience de cadres supérieurs ayant une vaste compréhension des questions opérationnelles, du renseignement, des politiques et des droits de la personne.
Évaluations des risques
Afin d'assurer la conformité à l'instruction du ministre, la GRC prend les mesures nécessaires pour indiquer clairement au personnel les entités étrangères qui présentent un risque important de mauvais traitements. C'est particulièrement difficile du point de vue de l'application de la loi, car nous pourrions être appelés à échanger des renseignements avec des centaines d'États étrangers, chacun comprenant un certain nombre d'organismes d'application de la loi ayant des antécédents différents en matière de droits de la personne. En outre, certaines entités peuvent poser un problème relatif aux droits de la personne dans certains secteurs ou pour certains types de criminalité, mais pas dans d'autres. Par exemple, une entité peut être hostile à l'égard des membres de la communauté LGBTQ2, faisant ainsi en sorte que tout échange de renseignements concernant une personne qui s'identifie comme telle doive être évalué et que tout risque potentiel important doive être atténué de manière appropriée. Dans d'autres États, il peut y avoir un risque important de mauvais traitements entourant un type particulier d'activité criminelle (p. ex. contrebande de drogues), mais pas pour d'autres.
L'Instruction du ministre prévoit que la GRC élabore des mesures pour déterminer quelles entités étrangères se livrent à des mauvais traitements à l'égard de personnes. Par conséquent, la GRC procède actuellement à l'évaluation de tous les pays et de leurs organismes d'application de la loi pertinents, afin d'examiner leurs bilans en matière de respect des droits de la personne et de comprendre le risque potentiel de mauvais traitements graves. Les évaluations de la GRC permettent aussi de cerner les facteurs qui pourraient atténuer le risque, comme des garanties offertes à la GRC, ou un dossier de conformité aux mises en garde et aux demandes de la GRC à l'égard du respect des droits de la personne. Les évaluations de la GRC sont classifiées et sont réservées aux organismes d'application de la loi.
Les évaluations s'appuient sur un large éventail de rapports sur les droits de la personne, y compris les rapports annuels sur les droits de la personne d'Affaires mondiales Canada et les rapports d'organisations non gouvernementales telles qu'Amnistie internationale. La GRC consulte aussi d'autres partenaires qui font également l'objet d'une instruction du ministre lors de l'élaboration d'une évaluation.
Échanges de renseignements qui ont donné lieu à l'application de l'Instruction du ministre
Entre le 25 septembre 2017 et le 25 septembre 2018, 29 demandes présentant un risque potentiel de mauvais traitements ont été examinées par le CCRIE. À la suite des examens effectués par le Comité au cours de cette période, un total de quatre échanges de renseignements potentiels ont été refusés parce que les risques ne pouvaient être atténués.
Demande d'approbation pour l'échange de renseignements
Le processus du CCRIE est déclenché lorsqu'un employé de la GRC détermine qu'il y a lieu d'échanger des renseignements personnels identifiables avec une entité étrangère. Le personnel consulte l'évaluation des risques et détermine si l'échange de renseignements présente un risque potentiel important de mauvais traitements. L'employé s'adresse à un cadre supérieur pour obtenir l'autorisation de présenter à la Direction générale une demande relative au CCRIE. La demande décrit la nécessité opérationnelle de l'échange ou de l'utilisation, ainsi que les renseignements exacts visés par l'échange. Si elle est approuvée, la demande est transmise au CCRIE, et une réunion est organisée.
Le CCRIE examine la demande pour vérifier s'il existe un risque important de mauvais traitements, avant de déterminer si ce risque peut être atténué (p. ex. en demandant des garanties contre les mauvais traitements à l'entité étrangère). Si le Comité établit qu'il n'y a pas de risque important ou que le risque important peut être atténué, il recommande l'échange de renseignements. Si le risque ne peut être atténué, le Comité recommande que l'échange de renseignements n'ait pas lieu. De plus, pour chaque demande, un compte rendu officiel de la décision est établi, joint au dossier d'enquête et conservé à des fins de rapport. Les agents de liaison de la GRC en poste à l'étranger facilitent par la suite les échanges de renseignements approuvés avec les entités étrangères.
Si un incident survient et que la GRC doit utiliser des renseignements qui pourraient avoir été obtenus par suite de mauvais traitements pour prévenir une menace imminente, le CCRIE fait une recommandation en ce sens au commissaire afin de déterminer la marche à suivre, conformément à l'instruction du ministre.
Mesures de mise en œuvre : communication et formation
La GRC a pris des mesures concrètes pour informer le personnel au sujet de l'Instruction du ministre et des politiques en place pour assurer la conformité. Par exemple, des communiqués ont été diffusés au personnel et des politiques ont fait l'objet de discussions dans diverses sections de la Direction générale et sur le terrain pour assurer la sensibilisation et la conformité.
La GRC a formé du personnel clé pour faire connaître et comprendre l'instruction du ministre de 2017 et le processus du CCRIE. Les efforts de formation initiale ont été ciblés sur ceux qui jouent un rôle clé dans le soutien du processus du CCRIE. Par exemple, la formation a d'abord été donnée au personnel de la GRC qui occupe un poste d'agent de liaison ou est sur le point d'être déployé dans un tel poste, car il s'agit du principal moyen par lequel la GRC échange des renseignements avec des organismes d'application de la loi étrangers. Cette formation permet de s'assurer que ce personnel est pleinement conscient de ses responsabilités en vertu de l'instruction du ministre et que seuls les échanges approuvés par le CCRIE sont mis en œuvre. Une formation a également été offerte au personnel de la Direction générale qui facilite les demandes d'échange de renseignements pour le personnel de la GRC sur le terrain. Des travaux supplémentaires sont en cours pour élaborer du matériel et des possibilités de formation supplémentaires.
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